企業觀察報記者 余智梅
近日，鐵路建設領域正在進行新一輪反腐布局。
設立常態化、高度透明化、多渠道監管方式才是遏制鐵路潛規則亂象的根本途徑 CFP / 供圖
11月，中國鐵路總公司牽頭召集中國鐵路工程總公司、中國鐵道建筑總公司、中國建筑工程總公司、中國交通建設集團等7家央企主要負責人和紀委書記、紀檢組長參加會議，共同研究出臺了《關于共建規范廉潔鐵路建設市場的意見》(以下簡稱“《意見》”)，明確了鐵路建設市場中建設單位和參建單位的義務和責任，以及對違規單位和個人的處罰條例等。
中國工程院院士、中鐵隧道副總工程師王夢恕告訴企業觀察報記者，這既是響應中央反腐決心，也是為規范鐵路建設市場而專門出臺的管理實施辦法。為此，中國鐵路總公司牽頭召集了多次反腐會議。
“過去，企業內部與各地政府、各分包商等單位進行廉潔共建的行為有很多。但是，整個鐵路市場領域的央企‘聯盟’尚屬首次。”某建筑央企監察局局長向企業觀察報記者表示，“這種亮劍行動，有利于央企在合情合理的運行軌道上前行。”
鐵總牽頭 央企共建規范市場
據王夢恕透露，近段時間，中鐵總密集召開反腐會議。為抓好《意見》落實工作，中國鐵路總公司隨后又組織召開所屬各鐵路局分管建設工作副局長、各項目管理機構主要負責人參加的鐵路建設廉政工作座談會等。
其他央企也有了進一步行動。11月27日，中國鐵建召開落實黨風廉政建設“兩個責任”工作促進會議。在首先召開的視頻會議上，黨委副書記、工會主席彭樹貴傳達了《意見》精神。此次視頻會在二級、三級單位及項目部共設有941個分會場，27160人參會。
據企業觀察報記者了解，該《意見》正逐步傳達到央企的二級甚至三級子公司。近日，中鐵港航局集團公司召開共建規范廉潔鐵路建設市場視頻會議，傳達《意見》;中鐵十局六公司則組織兩級單位學習貫徹《意見》，并結合當前生產經營形勢，提出三項舉措等。“盡管過去中鐵總也曾出臺過類似的條例，但這次處罰細則更加明確，反腐的力度更大。”王夢恕向記者解釋。
據悉，該《意見》明確了多項“不準”。一方面，要求建設單位“不得接受參建方或向參建方索取或以借用為名占用參建方的任何財物;不得接受參建方提供的宴請、旅游、健身、娛樂等活動安排;不得接受參建方的禮金、禮品和各種有價證券、支付憑證等”。另一方面，對參建單位的行為也作出相應規范。如“對建設單位及其個人索要錢物、介紹或指定工程分包單位和物資供應商、推銷或指定使用物資設備、借用占用車輛等行為予以拒絕”等。
此外，《意見》還加大了相應對違規行為的處罰力度。其中規定，“對發現有行賄行為或送禮金禮品行為的參建單位，由中國鐵路總公司取消該參建單位兩個月參與鐵路建設項目投標資格，數額較大的加重處理，由建設單位在當期信用評價將其定為C級;若一年內再次發生，將取消該參建單位六個月投標資格，當期信用評價定為C級。”
鐵路市場固本清源
“出臺《意見》是中鐵總對中央反腐精神表決心的一項重要舉措。其根本目的，是為了改變過去鐵路建設領域存在的不合理現象。可以說，這是鐵路市場的一場固本清源行動。”一家央企的某鐵路項目指揮長向企業觀察報記者透露。
按照《意見》中的解釋，“鐵路建設中的廉政風險仍然存在，特別是在工程招標、變更設計、驗工計價、調整概算、信用評價以及物資招標等過程中問題比較突出。”
從法規上看，鐵路建設市場從標準到流程都很嚴謹。但由于各種復雜原因，一些潛規則現象不可避免。鐵路項目的招投標亂象，已經成為鐵路建設領域公開的秘密和最大的潛規則。
如《招標投標法》中明確規定：任何單位和個人不得違法限制或者排斥本地區、本系統以外的法人或者其他組織參加投標，不得以任何方式非法干涉招標投標活動。但一個不成文的規定是，往往只有大型國有企業才能承攬鐵路建設業務。
北京交通大學經濟管理學院教授趙堅認為，鐵路工程涉及特殊安全，基本由大型國有企業來承建，他們具備較高的資質和較完善的管理辦法。
招投標亂象更多表現在圍標串標、轉包分包等違規行為。
對此，上述指揮長介紹了串標圍標的一些典型手段。如，通過各種途徑游說有關人員制訂更加苛刻的業績標準，設立更高門檻，壓縮投標單位家數，為中標企業量身定做招投標標準，為串標圍標做好鋪墊;確定中標候選企業，組織幾家子公司進行配合，配合者中報價最低者可能只比招標限價低一點，但是其他可能比正常報價高出很多。此外，還有通過購買合作單位的標書、經濟補償等多種手段壓縮遞交標書單位。
據介紹，中標后的分包轉包亂象，在招標投標領域中也不鮮見。分包過程中，盡管中標企業會與分包商簽訂相關鏈接共建協議，但是由于涉及企業眾多，監管制度缺位，難免出現腐敗現象。
2014年年初，在鐵總工作會議上，鐵總紀檢組組長安立敏在作全路反腐工作報告時表示：2013年，鐵總紀檢組、監察局共受理工程建設方面的投訴舉報60件，對19名甲方管理人員進行了責任追究，對57家違規的乙方單位進行了處罰。
據公開資料顯示，2014年以來，鐵路領域曝光的多起腐敗案件大多與鐵路工程承包等有關。
8月，上海市人民檢察院上海鐵路運輸分院依法對成都鐵路局原副局長、成綿樂客運專線有限責任公司、西成鐵路客運專線四川有限公司、成蘭鐵路有限責任公司原董事長、總經理兼黨委書記陳凌(正局級)涉嫌受賄罪立案偵查。據了解，成綿樂公司在聲屏障、旅服系統招投標方面曾多次出現違規和腐敗現象，為媒體所曝光。
配套制度亟待重建
其實，各企業與地方政府、各分包商之間的廉潔共建行為，在央企中并不鮮見。鐵路系統的反腐工作很早就開始進行。
中鐵總在部署2014年反腐廉政工作時，紀檢組長安立敏就曾公開表示，“面對每年數千億元的建設投資，潛規則不會因為查處了一些腐敗案件而消失，誘惑和陷阱依然存在”。
而中鐵總也將強化工程建設項目監管作為年度工作重點。如在工程管理方面，要求嚴格規范招投標全過程，從標前、標中、標后等多個方面嚴防死守。標前，要嚴格按照示范文本編制招標文件，監管部門要加強審查;標中，要嚴格落實現場監督和抽查制度，防止人為干預，積極推進電子招投標;標后，要強化合同管理，防止隨意變更設計、偷工減料、低價中標高價結算等問題。
各鐵路央企在廉潔建設方面也有相關經驗。例如中國鐵建，把廉潔經營的理念納入項目管理制度，強化對關鍵環節的管理和監督。
據企業觀察報記者了解，中國鐵建針對項目管理中容易滋生腐敗現象的工程分包、外部勞務使用管理、物資設備采購、驗工計價、債權債務管理、財務資金管理等關鍵環節，一方面，單獨建立《工程分包、勞務清包管理辦法》 、 《物資設備采購管理辦法》、《外部勞務使用管理辦法》等企業管理制度。另一方面，實行了內部市場化運作機制的外部勞務使用，物資、設備采購“三項招標”制度;相互制約的工程驗工計價集體會審聯簽制度; 加強財務監督的項目部會計委派制度和項目財務內控制度等一系列加強項目管理。
此次，是第一次由中鐵總牽頭，召集另外涉足鐵路建設領域的7家央企共同出臺專門針對鐵路建設行業的《意見》。
業內人士指出，過去鐵路建設市場的行為規范，更大程度上靠自律。各鐵路央企也都有自己的一套管理體系。此次出臺一紙“同盟”，與各企業的管理制度大相徑庭。如何從監管、激勵到處罰等，建立健全的配套措施，將央企的“單打獨斗”變為“整體作戰”，才是鐵路建設領域待解的難題。
趙堅認為，現行的監督機制在實施過程中還是靠人，使得工程招投標過程出現大量尋租空間。盡管目標很清晰，條文很規范，但是執行起來卻不盡如人意。如何保持各方獨立性，如何落實考核以及失信懲戒辦法，都是亟待解決的難題。
對此，一些央企的高管也提出了相關落實建議。
“鐵路建設領域的一些不合規現象由來已久。如果監管不到位，此類文件，執行起來相對困難。”一家鐵路央企的高管直言不諱地表達了這樣的觀點。
另一家央企的某子工程局黨委書記也建議，“通過‘六個不得’和‘一個拒絕’作為項目生產、經營、管理過程中的‘紅線’，是凈化整個鐵路工程市場的重要方向。但還應出臺相應的配套管理措施呼應。”
中投顧問高級研究員薛勝文認為，從政策共性來理解政策實效的根本，某一種亂象難以被政策根本遏制，其根源在于這一政策的監管性未能達到要求，未對違規行為造成震懾，從而陷入政策不力的惡性循環中。
此外，趙堅表示，雖然《意見》全文對鐵路建設領域各建設單位和參建單位的行為進行了明確的規定。但是如果缺乏實質性監管、缺乏嚴格的懲罰措施，那么潛規則亂象必然不可避免。
業內人士建議，應設立常態化、高度透明化、多渠道監管方式才是遏制鐵路潛規則亂象的根本途徑。
