《企業(yè)觀察報》記者 余智梅
兩會期間，全國政協(xié)委員、國家審計署原副審計長董大勝向媒體透露，很大部分的央企境外資產(chǎn)，基本上從未進行過審計。一席話，將央企境外資產(chǎn)的監(jiān)管問題推至風(fēng)口浪尖。
3月17日，國資委發(fā)布公告稱，國有重點大型企業(yè)監(jiān)事會將對集中重點檢查項目、境外國有資產(chǎn)檢查項目進行服務(wù)采購招標(biāo)。原本一項歷年的常規(guī)舉動，卻因此前“央企的境外資產(chǎn)處于監(jiān)管真空”言論受到空前的關(guān)注。
央企境外資產(chǎn)真的游離于審計之外嗎?國資委對央企境外資產(chǎn)的監(jiān)管究竟做了哪些工作?企業(yè)觀察報記者對此采訪了央企高管、國資委專職監(jiān)事以及業(yè)內(nèi)專家等權(quán)威人士，詳細(xì)解讀央企境外資產(chǎn)監(jiān)管十年探索路。
境外國資監(jiān)管始于十年前
“其實，從國資委成立開始，在對央企進行整合的同時，國資委對境外資產(chǎn)也同步進行了分類監(jiān)管，并逐步制定了一系列針對境外資產(chǎn)、境外產(chǎn)權(quán)、境外投資等方面的管理辦法，給‘走出去’企業(yè)規(guī)定了一些具體的監(jiān)管措施。” 國家行政學(xué)院研究員張春曉告訴企業(yè)觀察報記者。
早在2005年，中航油新加坡公司巨虧事件結(jié)束以后，國資委就對境外國有資產(chǎn)監(jiān)管開始了調(diào)研工作。彼時，考慮到境外情況比較復(fù)雜，涉及全球很多國家，政治經(jīng)濟環(huán)境各不相同，國資委與相關(guān)部門組成聯(lián)合調(diào)研組，一方面對國有企業(yè)的境外管理體制進行調(diào)研，摸清國企對境外企業(yè)的管理情況;另一方面分赴國企境外資產(chǎn)比較集中的國家和地區(qū)，了解海外經(jīng)營情況、管理體制以及與境內(nèi)體制的對接情況，外派人員的管理、待遇及訴求，駐在國的政治、經(jīng)濟、法律、投資、稅收規(guī)定等各方面情況。
2006年9月8日，國資委、商務(wù)部等六部委正式實施《關(guān)于外國投資者并購境內(nèi)企業(yè)的規(guī)定》，后改為2009年6號令。
2011年，《中央企業(yè)境外國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行辦法》(簡稱《境外資產(chǎn)監(jiān)管辦法》)出臺，這被看做是國資委加強境外監(jiān)管的標(biāo)志性事件。時任國務(wù)院國資委財務(wù)監(jiān)督與考核評價局局長、現(xiàn)任國資委總會計師的沈瑩接受媒體采訪時表示：“《境外資產(chǎn)監(jiān)管辦法》首次提出落實管理責(zé)任、嚴(yán)控重大事項、規(guī)范特殊業(yè)務(wù)和推動企業(yè)管理，這正是為了推動境外業(yè)務(wù)規(guī)范運作，推動央企建立和完善境外業(yè)務(wù)的統(tǒng)一監(jiān)督管理體系，提升國際化經(jīng)營水平。”
傳統(tǒng)油氣并購交易是中國海外并購的投資熱點，非常規(guī)能源項目近年來也成為新寵（資料圖片）
據(jù)企業(yè)觀察報記者了解，“調(diào)研時間長，覆蓋面寬、起草難度大”的《境外資產(chǎn)監(jiān)管辦法》，突破了好幾個“第一個”。如，第一次分別明確了國資委、中央企業(yè)(含集團總部和境內(nèi)投資單位)、境外企業(yè)三個層面的職責(zé)，并強調(diào)集團總部對全集團境外國有資產(chǎn)履行監(jiān)督管理職責(zé);第一次明確由中央企業(yè)監(jiān)管境外企業(yè)資金賬號，中央企業(yè)實行資金集中管理和資金全面預(yù)算管理，集團對境外企業(yè)資金進行監(jiān)控，境外企業(yè)開設(shè)資金賬號報集團批準(zhǔn)等。
與《境外資產(chǎn)監(jiān)管辦法》同時頒布實施的另一個文件則是《中央企業(yè)境外國有產(chǎn)權(quán)管理暫行辦法》(簡稱《境外產(chǎn)權(quán)管理辦法》)。
據(jù)國務(wù)院國資委產(chǎn)權(quán)局人士介紹，《境外產(chǎn)權(quán)管理辦法》的出臺也極其不易。國資委利用離岸公司紅籌上市情況調(diào)查、多次境外考察和調(diào)研、多次境內(nèi)專題研討，歷時7年研究起草該辦法，并15易其稿，才最終形成《境外產(chǎn)權(quán)管理辦法》。
2012年5月1日，國務(wù)院國資委又頒布了《中央企業(yè)境外投資監(jiān)督管理暫行辦法》(以下簡稱《境外投資監(jiān)管辦法》)。
《境外投資監(jiān)管辦法》與2011年發(fā)布的兩個辦法一起，構(gòu)成了國資委對中央企業(yè)境外國有資產(chǎn)監(jiān)督管理的制度體系。
央企境外資產(chǎn)利潤超千億
“說4.4萬億海外資產(chǎn)游離于審計之外，確實以偏概全了。以我們企業(yè)為例，每年除了常規(guī)的結(jié)算審計，還會加強專業(yè)管理。畢竟涉及境外，兩地的會計準(zhǔn)則等可能會有差異，我們集團會派去更多、更專業(yè)的團隊。可以說，我們對境外企業(yè)的監(jiān)管超過了境內(nèi)企業(yè)。”一家商貿(mào)央企的高管向記者透露，去年，集團因為在審批過程中發(fā)現(xiàn)存在較大風(fēng)險，叫停了其香港分公司上百億的投資項目。
中建總公司一位高管告訴企業(yè)觀察報記者，作為最早從事國際工程承包的承包商，中建總公司對境外資產(chǎn)、產(chǎn)權(quán)、投資等，早就形成了一套行之有效的監(jiān)管辦法，針對不同的區(qū)域、不同的項目，實施不同的監(jiān)管細(xì)則并落到實處。據(jù)該高管介紹，央企一般都有專門管理海外市場的相關(guān)機構(gòu)或部門，對海外企業(yè)或海外重大投資項目進行專項管理。例如對合并報表的審計，除了企業(yè)自身，還有第三方機構(gòu)審計。
據(jù)企業(yè)觀察報記者了解，近兩年，國有重點大型企業(yè)監(jiān)事會年度工作會上，相關(guān)負(fù)責(zé)人都會對境外資產(chǎn)檢查情況作專門報告，探索國有企業(yè)“內(nèi)外共治”監(jiān)督機制，以及境外國有資產(chǎn)監(jiān)督檢查方法的課題研究成果。
2014年底召開的央企負(fù)責(zé)人會議上，國務(wù)院國資委主任張毅表示，2014年中央企業(yè)境外經(jīng)營單位資產(chǎn)總額、營業(yè)收入和利潤占比分別達到12.5%、18.7%和10.6%。
據(jù)國資委一位專職監(jiān)事透露，央企境外資產(chǎn)雖然沒有境內(nèi)資產(chǎn)規(guī)模大，但是利潤貢獻并不比境內(nèi)資產(chǎn)差。這幾年央企境外利潤總額超過千億元。
境外資產(chǎn)監(jiān)管難題多多
“海外企業(yè)規(guī)模擴大，投資項目增多，產(chǎn)業(yè)鏈條延伸，通過國有資產(chǎn)監(jiān)管，制定的辦法更加具體。” 張春曉認(rèn)為，這些管理辦法提高了海外國有資產(chǎn)的運行效率，也降低了國有資產(chǎn)的流失風(fēng)險，比較有效地實現(xiàn)了國有資產(chǎn)的保值增值。但是與國內(nèi)的國有資產(chǎn)監(jiān)管相比，仍存一定差距。由于區(qū)域不同，文化特點、政治背景、法制環(huán)境各不相同，海外各種不可預(yù)測的情況時有發(fā)生。所以，一種監(jiān)管方法不可能適應(yīng)在不同國家的企業(yè)監(jiān)管。
“無論是信息的獲取還是監(jiān)管的渠道，境外資產(chǎn)的管理都要比國內(nèi)復(fù)雜得多。”國資委研究中心許保利向企業(yè)觀察報記者表示，僅通過合并報表的監(jiān)管遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。但如果真正深入到每一個國家和地區(qū)，無論是人力、物力，還是財力，顯然無法滿足現(xiàn)實需求。
另一個廣受詬病的難題則是審批。以境外投資為例，一個重大投資項目，通常需要通過國資委、商務(wù)部、發(fā)改委等幾個部門的審批。對此，多個央企高管感慨“境外投資不容易”。
去年12月，國資委研究中心主任楚序平在“國企改革：探索與前瞻”論壇上講了這樣一個事例。2005年，五礦公司向相關(guān)審批部門申請，以20多億美元收購加拿大有色金屬巨頭諾蘭達公司。但是，該部門的審批人員端坐在高樓深院，認(rèn)為這個項目風(fēng)險很大，可能虧損，沒有批準(zhǔn)。結(jié)果導(dǎo)致已經(jīng)進入獨家談判階段的收購失敗。第二年，諾蘭達公司的價值上升到50多億美元。五礦公司因此痛失了一個跨越式發(fā)展的良機。對此，楚序平呼吁相關(guān)部門簡政放權(quán)。
“如果沒有實地考察就作出風(fēng)險預(yù)判，顯然很容易讓企業(yè)錯失投資良機。但是，如果每一個企業(yè)、每一個項目都需要各個部委監(jiān)管到位，則牽涉到資金、人力等多個成本問題。”上述商貿(mào)央企高管由此總結(jié)，“境外資產(chǎn)有太多復(fù)雜的因素。管好了，絕非國資委一家之功;如果沒管好，也不是國資委一家之過。”
分類監(jiān)管亟待細(xì)化
新一輪的國企改革大幕早已開啟。其中，一個重要的核心就是強化監(jiān)管。如何進一步強化對走出去的國有企業(yè)的監(jiān)管，是目前國資監(jiān)管的一個重要任務(wù)。針對央企境外資產(chǎn)監(jiān)管難題，張春曉認(rèn)為，應(yīng)該分別從資產(chǎn)、人、制度等方面進行監(jiān)管細(xì)化。
首先，需要對境外企業(yè)進行分類管理。此前，關(guān)于央企功能界定分類方案的初步意見已經(jīng)形成。按照方案，央企將被分為公益保障類、特定功能類和商業(yè)競爭類，且不同類型的央企未來的改革方向也各有重點。
張春曉認(rèn)為，對走出去的企業(yè)同樣需要進行有效分類。應(yīng)該根據(jù)不同行業(yè)、不同類別的企業(yè)，制定不同的監(jiān)管細(xì)節(jié)。同時，根據(jù)“走出去”國家的法律特點、文化特點，制定更有針對性的監(jiān)管措施，給出更加具體的實施細(xì)則。
其次，要強化對人的監(jiān)督。要讓紀(jì)委、監(jiān)察、審計、監(jiān)事會等各自的功能與“走出去”企業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈條匹配起來，和 “走出去”人員匹配起來。盡快從制度規(guī)范特別是從“走出去”企業(yè)立法的角度去思考。進一步完善已有管理辦法，從法制層面對走出去的企業(yè)進行更加規(guī)范化的監(jiān)督和管理。此外，還要充分利用現(xiàn)在的互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，借用信息化網(wǎng)絡(luò)來監(jiān)管。
許保利認(rèn)為，國外也不乏大量“走出去”企業(yè)，中國可以學(xué)習(xí)國外優(yōu)秀的監(jiān)督模式，如監(jiān)事會制度。借鑒國外優(yōu)秀的監(jiān)事會制度，完善對央企境外資產(chǎn)的監(jiān)管。
針對境外審批難題，有央企高管呼吁，應(yīng)給企業(yè)松綁，進一步簡政放權(quán)。
“簡政放權(quán)不是不審批，而是要集中審批。把報批過程中的無用功取消，由一個專門的機構(gòu)實行綜合審批監(jiān)管。”張春曉建議。
